Modificaciones en materia de la ley de Abastecimiento, Defensa del Consumidor y Defensa de la Competencia
La finalidad de este paquete de leyes, según se invoca en el mensaje de elevación remitido, es evitar abusos y proteger el interés general de la población garantizándole sus necesidades básicas o esenciales.
Estos proyectos entrarán en vigencia una vez que sean promulgados por el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) y se publiquen en el Boletín Oficial.
A continuación desarrollaremos algunos puntos importantes del nuevo régimen.
LEY DE ABASTECIMIENTO
La Ley Nº 20.680, de Abastecimiento, fue dictada originalmente el 20 de julio de 1974 y, sin perjuicio de la aplicación que realizó en varias oportunidades el PEN (conflicto con Shell, con el campo, con los laboratorios – Res. SC 90/2014, entre otras), su constitucionalidad estaba cuestionada por gran parte de la doctrina.
Los fundamentos del rechazo a la aplicación de la Ley de Abastecimiento radicaban en dos cuestiones:
(a) La atribución de facultades contenida en la Ley de Abastecimiento, constituye una delegación de competencias legislativas en el PEN y en sus órganos dependientes. Como la Ley de Abastecimiento, en definitiva, implica la reglamentación del derecho a ejercer industria lícita –garantizado en el artículo 14 de la Constitución Nacional–, aquélla sólo puede tener lugar válidamente mediante “las leyes que reglamenten su ejercicio”; es decir, tal reglamentación sólo puede tener lugar mediante leyes formales emanadas del Congreso de la Nación.
Teniendo en cuenta que las delegaciones legislativas en ella contenidas no preveían plazo alguno para su ejercicio, aquéllas se encontraron alcanzadas por lo dispuesto en la cláusula transitoria octava de la Constitución Nacional, con arreglo a la cual “[l]a legislación delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio caducará a los cinco años de la vigencia de esta disposición excepto aquella que el Congreso de la Nación ratifique expresamente por una nueva ley”.
El Congreso Nacional ratificó provisoriamente diversas leyes de delegación, siendo la última de dichas leyes de ratificación provisoria la Ley Nº 26.519, por el plazo de un año a partir del 24 de agosto de 2009. De modo que, al no mediar una nueva ratificación legislativa, el 24 de agosto de 2010 caducó la delegación legislativa que, como la que contenida la Ley de Abastecimiento.
(b) Otro argumento por el cual se cuestionaba la vigencia parcial de la Ley de Abastecimiento es a través del Decreto 2284/91 de Desregulación Económica y su ratificación por el Congreso Nacional por medio de la Ley Nº 24.307.
En tal sentido, en su artículo 29 se establece que el “afianzamiento de la libertad económica, la desregulación y la conformación de una verdadera economía popular de mercado no se compadece con la existencia de algunas facultades otorgadas al PEN por la denominada Ley de Abastecimiento, que resultan incompatibles con dichos principios y que asimismo introducen elementos de inseguridad jurídica” para suspender el inciso a) del artículo 2° de la Ley de Abastecimiento.
En efecto, el Decreto 2284/91, en vigencia según se desprende del Digesto Jurídico Argentino, aprobado por la Ley Nº 26.939, establece que se suspenden el ejercicio de las facultades otorgadas por la Ley Nº 20.680, el que solamente podrá ser reestablecido, para utilizar todas o cada una de las medidas en ella articuladas, previa declaración de emergencia de abastecimiento por el Congreso de la Nación, ya sea a nivel general, sectorial o regional.
Sin perjuicio de ello, se exceptúa de lo prescripto en el párrafo anterior las facultades otorgadas en el Artículo 2º inciso c), continuando en vigencia para este supuesto particular las normas sobre procedimientos, recursos y prescripción previstas en la mencionada Ley.
Consciente de ello, la Secretaría de Comercio (SC) utilizó ello para dictar la resolución SC 90/2014 haciendo alusión únicamente al inciso c del artículo 2º de la Ley de Abastecimiento que mandó a retrotraer los precios al 7 de mayo 2014 y a suspender cualquier aumento por un plazo de 60 días.
La nueva normativa viene como primera medida a poner en orden la incertidumbre legal que existía y a ratificar la vigencia en su totalidad de la Ley de Abastecimiento. En caso de ser aplicada dicha ley, las defensas sobre su ilegalidad o caducidad serán difíciles de sostener al ser revalidada por el Congreso Nacional.
Asimismo, introduce otras cuestiones que a continuación mencionamos sucintamente:
- Se amplía la aplicación de la normativa a todas las actividades económicas (incluidas actividades recreativas y gratuitas) y a todos los procesos económicos relativos a los bienes, prestaciones y servicios en toda etapa de la actividad económica. En cambio, el texto anterior se limitaba la competencia a «la compraventa, permuta y locación de cosas muebles, obras y servicios» que satisfaga directamente o indirectamente necesidades comunes o corrientes de la población. A su vez se excluyen a los agentes económicos considerados micro, pequeña o mediana empresas.
- Se reestablecen en las facultades dispuestas en los artículos 2º y 3º del proyecto original, con lo cual queda dispuesto que la autoridad de aplicación podrá:
- Establecer, para cualquier etapa del proceso económico, márgenes de utilidad, precios de referencia, niveles máximos y mínimos de precios, o todas o algunas de estas medidas;
- Dictar normas reglamentarias que rijan la comercialización, intermediación, distribución y/o producción;
- Disponer la continuidad en la producción, industrialización, comercialización, transporte, distribución o prestación de servicios, como también en la fabricación de determinados productos, dentro de los niveles o cuotas mínimas que estableciere la autoridad de aplicación, para lo cual tendrá en cuenta, el volumen habitual de producción, fabricación, ventas o prestación de servicios y la capacidad productiva, situación económica del sujeto obligado y ecuación económica del proceso o actividad;
- En tal caso, se deberá contemplar que la continuidad en la producción, industrialización, comercialización, transporte, distribución o prestación de servicios, como también en la fabricación de determinados productos, resulte económicamente viable, en su defecto, establecerá una justa y oportuna compensación;
- Requerir información sobre los precios de venta de los bienes o servicios producidos y prestados, como así también su disponibilidad de venta;
- Exigir la presentación o exhibición de todo tipo de libros, documentos, correspondencia, papeles de comercio y todo otro elemento relativo a la administración de los negocios; realizar pericias técnicas;
- Proceder, de ser necesario, al secuestro de todos los elementos aludidos anteriormente, por un plazo máximo de treinta (30) días hábiles;
- Crear los registros y obligar a llevar los libros especiales que se establecieren;
- Establecer regímenes de licencias comerciales.
- Las multas tienen un nuevo tope de $10 millones, en caso de reincidencia podrá ser el doble;
- Las empresas primero deben pagar la multa y luego apelar ante la Justicia, en caso de querer hacerlo;
- Se elimina la pena de cárcel para los infractores;
- Se podrá disponer la clausura del establecimiento por un plazo de hasta 90 días;
- Podrán decomisar las mercaderías y productos objeto de la infracción;
- Inhabilitación especial de hasta cinco (5) años para ejercer el comercio y la función pública;
- Suspensión de hasta cinco (5) años en los registros de proveedores del Estado;
- Pérdida de concesiones, privilegios, regímenes impositivos o crediticios especiales de que gozare.
- En caso que se estime que a consecuencia de lo anterior se sufra un perjuicio económico, se podrá solicitar la revisión parcial o total de las medidas que los afectan pero ello no se lo excusará de dar estricto cumplimiento a las obligaciones impuestas, en tanto no se adopte resolución en relación a su petición, la cual deberá dictarse dentro de los quince (15) días hábiles del reclamo.
- Los Gobernadores de Provincia y/o el Jefe de Gobierno de la CABA, por sí o por intermedio de los organismos y/o funcionarios que determinen, podrán fijar —dentro de sus respectivas jurisdicciones— precios máximos y las pertinentes medidas complementarias comentadas anteriormente hasta tanto no lo haga el PEN.
- En cuanto a las sanciones:
- Las multas tienen un nuevo tope de $10 millones, en caso de reincidencia podrá ser el doble;
- Las empresas primero deben pagar la multa y luego apelar ante la Justicia, en caso de querer hacerlo;
- Se elimina la pena de cárcel para los infractores;
- Se podrá disponer la clausura del establecimiento por un plazo de hasta 90 días;
- Podrán decomisar las mercaderías y productos objeto de la infracción;
- Inhabilitación especial de hasta cinco (5) años para ejercer el comercio y la función pública;
- Suspensión de hasta cinco (5) años en los registros de proveedores del Estado;
- Pérdida de concesiones, privilegios, regímenes impositivos o crediticios especiales de que gozare.La aplicación de multas podrá ser contra empresas y sus directivos que participaron en la comisión de los hechos sancionados obrando con dolo o culpa grave (anteriormente eran todos implicados, hayan participado o no).
- Se establece en el artículo 14 que las mercaderías que se intervinieren podrán ser vendidas, locadas o consignadas cuando fueren perecederas y/o cuando el abastecimiento de ellas sea insuficiente, para lo cual no será necesario depósito previo ni juicio de expropiación.
- No se designa a ningún organismo como autoridad de aplicación, el cual deberá hacerlo el PEN.
- Se fija un plazo de prescripción de 3 años, el cual se interrumpe por la comisión de nuevas infracciones o el inicio de actuaciones administrativas o judiciales.
- Frente a una situación de desabastecimiento o escasez de bienes o servicios que satisfagan necesidades básicas o esenciales orientadas al bienestar general de la población, la autoridad de aplicación podrá disponer mediante resolución fundada su venta, producción, distribución o prestación en todo el territorio de la Nación, cualquiera sea su propietario, bajo apercibimiento en caso de incumplimiento de imponer sanciones. Dicha medida podrá durar el tiempo que insuma la rehabilitación de la situación de desabastecimiento o escasez.
- Se mantiene la posibilidad de ordenar la clausura preventiva por hasta tres (3) días durante procedimientos de inspección, que puede extenderse por hasta treinta (30) días, aunque ahora se prevé que dicha extensión requiere una previa autorización judicial.
- Se amplían los plazos para presentar descargos en sede administrativa y para interponer recurso directo contra las resoluciones que impongan sanciones, en ambos casos de cinco (5) a diez (10) días hábiles.
- Se desplaza la competencia de la Justicia Penal de Primera Instancia y se establece la competencia de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal o de las Cámaras Federales del interior del país, según el asiento de la autoridad administrativa interviniente, para la revisión de las resoluciones que impongan sanciones.
- Se establece como requisito para recurrir la imposición de una multa el previo depósito del monto de la multa, salvo que ello pudiese ocasionar un perjuicio irreparable al recurrente. Se elimina así la posibilidad de sustituir el depósito de la multa por una caución real o por una garantía sobre el fondo de comercio como lo preveía la Ley de Abastecimiento.
- Se dispone que la Ley de Procedimientos Administrativos N° 19.549 será de aplicación supletoria, en lugar del Código Procesal Penal.
DEFENSA DEL CONSUMIDOR:
Se establecen significativos cambios en cuanto al sistema de resolución de conflictos en materia de defensa del consumidor, que ahora consistirá en tres etapas.
1. Servicio de Conciliación Previa en las Relaciones de Consumo (“COPREC”)
La primera etapa de esta propuesta crea la COPREC, que intervendrá en los reclamos de derechos individuales sobre relaciones de consumo (que resultan de la Ley de Defensa del Consumidor “LDC”) hasta un monto máximo de 55 salarios mínimos (hoy en $ 198.000) y será el paso previo obligatorio antes de iniciar un juicio ante la Justicia Federal y Nacional en las Relaciones de Consumo -a crearse- por esta misma ley. La COPREC dependerá de la SC quien será la autoridad de aplicación y actuará a nivel nacional.
El COPREC convivirá con los organismos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de defensa del consumidor en los Centros de Gestión y Participación.
El procedimiento será gratuito y se aproximará a las partes para un acuerdo.
2. Auditoría en las Relaciones de Consumo
El procedimiento se inicia una que se haya cumplido el requisito del punto anterior sin acuerdo o por incomparencia de la empresa denunciada. Las partes podrán contar con patrocinio letrado y el consumidor con la asistencia de los representantes que menciona especialmente la LDC.
Este Auditor en las Relaciones de Consumo deberá ser abogado, según los requisitos que establece la normativa, y participará en la controversia sobre la responsabilidad por los daños al consumidor por el riesgo o vicio de la cosa y los daños directos (arts. 40 y 40 bis de la LDC) con el límite de hasta la suma equivalente a 15 salarios mínimos (al día de la fecha en $ 54.000).
Este sistema dependerá del ámbito del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, siendo una autoridad independiente, con carácter de instancia administrativa.
Recibido el reclamo por parte del consumidor se citará a las partes a una audiencia donde se producirá la prueba ofrecida. El Auditor deberá comprobar de oficio la verdad material de los hechos para luego dictar una resolución en un plazo máximo de 5 días desde finalizada la audiencia.
Si los hechos debatidos escaparen al ámbito de conocimiento del Auditor por su complejidad, se podrá ordenar un proceso de conocimiento más amplio, pudiendo ejercer la acción ante la Justicia Federal y Nacional en las Relaciones de Consumo.
La resolución podrá ser recurrible con patrocinio letrado ante la Cámara Federal y Nacional de Apelaciones en las Relaciones de Consumo o ante la Cámara Federal de Apelaciones correspondiente, en el interior.
3. Justicia Federal y Nacional en las Relaciones de Consumo
Se crea un nuevo fuero que será competente en las causas referidas a relaciones de consumo de la LDC y toda otra norma que regule este tipo de relaciones. Este fuero tendrá competencia siempre que el reclamo no se sobrepase el valor equivalente a 55 veces un salario mínimo. En caso de superarlo, se deberá ir por la vía ordinaria (fueros nacionales en lo Civil o Comercial).
En tal sentido, por medio de la nueva ley se crean ocho juzgados de primera instancia y dos salas de una Cámara de Apelaciones en las Relaciones de Consumo, todos con asiento en la Capital Federal.
El proceso no deberá superar los sesenta días y deberá atender a los siguientes parámetros procesales: (i) con la demanda y su contestación se ofrecerá toda la prueba (no habrá prueba de posiciones y sólo se admitirán tres testigos por cada parte); (ii) no podrán plantearse excepciones de previo y especial pronunciamiento, recusación sin causa ni reconvención; (iii) los plazos para contestar demanda, apelar con fundamentos y contestar el memorial serán de cinco días y todos los demás serán de tres días; (iv) las audiencias serán públicas y allí el juez intentará conciliar el caso y, en caso que no se logre un acuerdo, se producirá toda la prueba y dictará sentencia; (v) únicamente serán apelables las resoluciones que decreten o denieguen medidas precautorias y las sentencias definitivas (siempre que superen los cinco salarios mínimos – hoy en $ 18.000-); y (vi) todo pago que deba realizarse al consumidor se efectivizará mediante depósito judicial bajo pena de nulidad absoluta.
Es importante resaltar que dentro de esta etapa el juez podrá aplicar daños punitivos sin considerar el límite dispuesto para reclamar de 55 veces el salario mínimo.
Si el monto de condena es superior al mínimo de cinco salarios, las partes podrán recurrir el fallo ante la Cámara Federal y Nacional de Apelaciones en las Relaciones de Consumo.
DEFENSA DE LA COMPETENCIA:
Dentro del paquete de leyes del Proyecto N° 1250, se encuentra la modificación de la Ley N° 25.156. Las modificaciones en temas de Defensa de la Competencia se plantean exclusivamente a conductas, estando las concentraciones económicas sin cambios, salvo en lo que respecta al fuero judicial ante el que deberán plantearse los recursos.
Las modificaciones principales, son las siguientes:
- Desaparece el Tribunal independiente:
El Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia (TNDC) pretendía ser una autoridad independiente en la materia, conforme había sido establecido por la Ley N° 25.156. En los hechos nunca fue constituido, siendo esto declarado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación como un escándalo jurídico. En los últimos años, las funciones del TNDC fueron ejercidas por la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC) y la SC, quienes dictaminaban y resolvían, respectivamente, en materia de libre competencia. Ahora, mediante la nueva ley la SC reemplaza formalmente al TNDC, asumiendo las funciones que habían sido asignadas a éste. La CNDC seguirá existiendo como un organismo técnico dependiente de la SC.
- Se designa nuevo fuero para las apelaciones:
Otro cambio importante es la intervención en el ámbito judicial de la Justicia Federal y Nacional en las Relaciones de Consumo. Este nuevo fuero resolverá los conflictos que se susciten en temas de defensa del consumidor, de lealtad comercial y también de defensa de la competencia.
- Solve et repete:
Se modifica el efecto con que se concederán los recursos de apelación. Hasta ahora, el artículo 52 de la Ley N° 25.156 establecía que, en caso de multa, el recurso se concedía con efecto suspensivo. En nuevo régimen prevé que, en el caso de la multa, el apelante deberá depositar el monto de la multa antes de apelar bajo apercibimiento de desestimar el recurso, salvo que ello pudiese ocasionar un perjuicio irreparable al recurrente.
- Nueva normativa aplicable
El nuevo régimen reemplaza la aplicación de la normativa penal (el Código Penal y el Código Procesal Penal) por la Ley de Procedimientos Administrativos Nº 19.549, para los casos no previstos en la ley.