Las Normas de Procedimiento Interno como Condición de Funcionamiento de la Autoridad Nacional de la Competencia
Sumario: I. Introducción: de la deuda institucional a la deuda procedimental.— II. El fundamento: debido proceso, previsibilidad y legitimidad. II.1. El debido proceso como límite al poder estatal. II.2. El estándar internacional: reglas conocidas de antemano. II.3. La dimensión olvidada: la economía interna del órgano colegiado.— III. El caso argentino: una laguna estructural. III.1. El artículo 79 de la LDC y la exclusión de la ley 19.549. III.2. Las delegaciones expresas: un mandato, no una facultad discrecional. III.3. El caso del programa de clemencia: un reglamento con fecha de vencimiento.— IV. Contenido mínimo de las normas de procedimiento interno.— V. El costo de no hacerlo.— VI. Un método: elaboración participativa.— VII. Conclusiones.
I. Introducción: de la deuda institucional a la deuda procedimental
Durante veintiséis años, el debate argentino sobre defensa de la competencia estuvo dominado por una única pregunta: cuándo se constituiría la autoridad independiente que el legislador había diseñado. La ley 25.156 creó en 1999 el Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia y nunca se lo puso en funcionamiento; la ley 26.993 lo suprimió en 2014 sin haberlo visto operar; la ley 27.442 creó en 2018 la Autoridad Nacional de la Competencia (ANC) y transcurrieron siete años hasta su constitución efectiva. Las Cámaras de Apelación calificaron aquella omisión —con razón— de escándalo jurídico.[1]
Esa etapa terminó. Por el decreto 803/2025 el Poder Ejecutivo modificó el artículo 18 del Anexo del decreto 480/2018 para dotar de operatividad inmediata a la ANC una vez constituida; por el decreto 810/2025 designó en comisión a sus miembros, con lo cual la Autoridad quedó legalmente constituida y la CNDC dejó de existir luego de cuarenta y cinco años; y por el decreto 284/2026, previo acuerdo del Honorable Senado de la Nación, se formalizaron las designaciones definitivas. El Tribunal de Defensa de la Competencia (TDC) comenzó a ejercer sus competencias, actualizó el valor de la unidad móvil para 2026 y resolvió su primer caso de envergadura al subordinar a condicionamientos estructurales y conductuales la adquisición de Telefónica Argentina por Telecom, sobre la base del dictamen instructorio de la Secretaría de Concentraciones Económicas.
La deuda institucional, entonces, está saldada. Pero su cancelación no cierra el problema: lo desplaza. Como sostuvimos en trabajos anteriores, la mera existencia de un buen régimen legal antitrust no garantiza la aplicación efectiva de la política de competencia.[2] La ley será tan buena como lo sean su aplicación, su ejecución y el cumplimiento de su espíritu en la práctica. Y esa práctica no se improvisa: se ordena mediante reglas de procedimiento conocidas, estables y publicadas.
Esa es hoy la deuda pendiente. La ANC dispone de un diseño institucional sólido —separación entre instrucción y decisión, autarquía, mandatos escalonados, revisión ante una sala judicial especializada— pero opera, en lo procedimental, sobre un andamiaje incompleto. La urgencia es doble. Primero, porque cada expediente que tramita sin reglas explícitas consolida prácticas por vía de hecho, y las prácticas consolidadas son más difíciles de corregir que las normas escritas. Segundo, porque el artículo 84 de la LDC dispone que el régimen de control previo de concentraciones entra en vigencia transcurrido un año desde la puesta en funcionamiento de la Autoridad: en noviembre de 2026 la Argentina pasará, por primera vez en su historia, a un sistema de notificación y aprobación previa, en el que las partes no podrán perfeccionar la operación hasta que el Tribunal resuelva. Un régimen suspensivo sin reglas procesales publicadas es una fuente de incertidumbre para los administrados y de riesgo de nulidad para la autoridad.
Este trabajo sostiene una tesis simple: en el diseño de la ley 27.442, las normas internas de procedimiento no son un instrumento de gestión ni una comodidad administrativa, sino un elemento constitutivo del sistema, sin el cual el procedimiento carece de la norma que lo cierra. Examinaremos primero el fundamento constitucional y comparado de esa afirmación; luego la particular laguna que genera el artículo 79 de la LDC; después el caso del programa de clemencia, que ilustra el problema con una nitidez difícil de mejorar; a continuación el contenido mínimo que ese cuerpo normativo debería tener; y finalmente el método por el cual conviene dictarlo.
Anticipamos ese caso testigo, porque ordena todo el argumento. La única reglamentación procedimental de fondo dictada bajo la vigencia de la ley 27.442 —el Reglamento para la Ejecución del Programa de Clemencia, aprobado por la Resolución 98/2024 de la Secretaría de Industria y Comercio— fue expresamente aprobada, según el propio texto de su artículo 1º, hasta la puesta en funcionamiento de la Autoridad Nacional de la Competencia. Ese momento llegó el 17 de noviembre de 2025. La consecuencia es tan simple como incómoda: en el preciso instante en que la Argentina obtuvo por fin la autoridad de competencia que había perseguido durante veintiséis años, perdió el único reglamento de procedimiento que había logrado producir en materia de carteles.
II. El fundamento: debido proceso, previsibilidad y legitimidad
II.1. El debido proceso como límite al poder estatal
El derecho al debido proceso es una de las garantías fundamentales sobre las que se construye todo el sistema de protección de los derechos, y a través de la cual se enmarcan los límites del poder del Estado frente a las personas. Rige respecto de todos los órganos estatales, tanto en el ejercicio de funciones materialmente jurisdiccionales como administrativas o legislativas.
En nuestro ordenamiento, su soporte constitucional se encuentra en el artículo 18 de la Constitución Nacional —de directa raigambre en la Quinta Enmienda estadounidense— y, en cuanto a la razonabilidad de las leyes, en el artículo 28. Tras la reforma de 1994, el artículo 75, inciso 22, incorporó con jerarquía constitucional un conjunto de tratados de derechos humanos, entre ellos la Convención Americana sobre Derechos Humanos, cuyo artículo 8º enuncia el derecho a ser oído por un tribunal competente, independiente e imparcial, dentro de un plazo razonable, tanto en materia penal como para la determinación de derechos y obligaciones de cualquier otro carácter. La Corte Suprema ha sostenido que la jurisprudencia de la Corte Interamericana debe servir de guía para la interpretación de los preceptos convencionales.[3]
Para que un proceso satisfaga la garantía del debido proceso es necesario que cumpla el requisito ineludible de otorgar a los individuos la oportunidad suficiente para participar con utilidad y suficiencia en dicho proceso. Las garantías del proceso pueden violarse cuando el legislador instituye una forma de procedimiento irrazonable, pero también —y esto es lo que aquí interesa— cuando se priva de los elementos básicos para que un procedimiento pueda cumplir adecuadamente sus fines. La ausencia de reglas procedimentales conocidas es, precisamente, una privación de esa clase.
Corresponde recordar, además, que la Corte Suprema admitió la actuación de órganos administrativos con competencias jurisdiccionales sólo tras establecer con particular énfasis que la validez de los procedimientos de dichos órganos quedaba sujeta a que las leyes pertinentes dejaran expedita una instancia judicial posterior, evitando así la objeción derivada del artículo 109 de la Constitución Nacional.[4] El TDC ejerce funciones materialmente jurisdiccionales: admite y deniega prueba, declara concluido el período probatorio, impone sanciones de magnitud considerable y resuelve sobre derechos patrimoniales de entidad. Un órgano que ejerce ese tipo de potestades debe poder explicar, antes de ejercerlas, con arreglo a qué reglas lo hace.
II.2. El estándar internacional: reglas conocidas de antemano
La comunidad internacional de competencia arribó hace tiempo a un consenso sobre este punto, y lo hizo con notable uniformidad entre organizaciones de naturaleza y composición muy distintas.
La Red Internacional de Competencia (ICN), en su Guidance on Investigative Process, señaló que la consistencia de los procesos y procedimientos dentro de una agencia contribuye a un enforcement eficiente, preciso y previsible, y vinculó la credibilidad de la agencia —y, más ampliamente, la de la misión misma del enforcement de competencia— a la integridad de su proceso de investigación y a la comprensión pública de ese proceso. La misma organización adoptó luego los Guiding Principles for Procedural Fairness in Competition Agency Enforcement y, posteriormente, el Framework for Competition Agency Procedures, cuyo mecanismo de revisión entre pares presupone, como condición operativa, que cada agencia tenga reglas identificables y públicas que someter a examen.
La OCDE trabajó la cuestión desde su mesa redonda sobre transparencia y equidad procesal y culminó ese recorrido con una recomendación específica sobre transparencia y equidad procesal en la aplicación del derecho de la competencia, que exhorta a los adherentes a asegurar que las reglas y políticas aplicables a los procedimientos sean públicas y accesibles. La Comisión de Competencia de la Cámara de Comercio Internacional avanzó en igual dirección con sus recomendaciones sobre salvaguardas procesales efectivas.
La formulación más directa, sin embargo, pertenece al International Task Force de la Sección de Derecho Antitrust de la American Bar Association. Al identificar las mejores prácticas aplicables a todas las fases del procedimiento antitrust —no a alguna en particular—, el informe retiene solamente tres, y la segunda establece que las reglas y prácticas que gobiernan los procedimientos deben divulgarse con claridad y estar públicamente accesibles con anterioridad al procedimiento. Las otras dos son la idoneidad técnica de los funcionarios intervinientes en todas las etapas y la existencia de un sistema efectivo para prevenir dilaciones innecesarias.[5]
Vale detenerse en la economía de esa lista. De todo el universo de garantías procesales imaginables, el ITF seleccionó tres como transversales, y una de ellas es la publicidad anticipada de las reglas. La razón es que se trata de una condición de segundo orden: sin ella, las demás garantías no son verificables. El derecho a ofrecer prueba carece de contenido operativo si no se conoce el plazo, la forma y el estándar de admisión; el derecho a ser oído es nominal si no se sabe en qué momento del expediente corresponde ser oído; la exigencia de imparcialidad es inauditable si no consta cómo se distribuyen internamente las funciones entre quien investiga y quien decide.
Existe además una razón institucional, independiente de la garantía individual. Como observamos en su momento siguiendo a Kovacic, la teoría no puede quedar suspendida en el aire: si no se apoya en la ingeniería de instituciones efectivas, no funciona en la práctica.[6] Las normas de procedimiento son, precisamente, la ingeniería. Y como advirtieron Fox y Trebilcock, no hay un modelo único preconcebido de sistema procesalmente justo; las opciones de diseño dependen en buena medida de la historia y la cultura jurídica de cada país. Pero de esa pluralidad no se sigue indiferencia: hay déficits comunes a ciertos diseños institucionales, y entre las debilidades que las agencias deben evitar figuran expresamente las dilaciones excesivas, la falta de previsibilidad, la inconsistencia decisoria, la ausencia de decisiones fundadas y la falta de publicación de las decisiones.[7]
Todo esto es especialmente sensible en los modelos integrados. La ANC lo es, aunque con una integración atenuada: el legislador de la ley 27.442 abordó una de las críticas centrales al esquema anterior al separar la instrucción —a cargo de la Secretaría de Instrucción de Conductas Anticompetitivas y de la Secretaría de Concentraciones Económicas— de la decisión, reservada al Tribunal. Pero la separación orgánica es una condición necesaria, no suficiente. Como observó el Juez Ginsburg, cuando los mismos funcionarios dirigen o autorizan la investigación, dirigen o autorizan la formulación de la imputación y luego deciden si la prueba alcanza para tener por configurada la infracción, puede razonablemente pensarse que tienen un interés en el resultado: declarar insuficiente la prueba equivale a reconocer que todo el emprendimiento fue un despilfarro de recursos del que ellos son responsables.[8] La ley separó los órganos; corresponde ahora que el reglamento separe efectivamente los flujos de información, la redacción de las piezas y los momentos de contacto del Tribunal con el expediente. Eso no lo hace la ley: lo hace el reglamento.
II.3. La dimensión olvidada: la economía interna del órgano colegiado
Existe una segunda familia de razones, distinta de la anterior y con frecuencia opacada por ella. El debate sobre normas de procedimiento suele plantearse en clave de garantías del administrado —qué puede exigir quien es investigado—, y esa es, sin duda, su dimensión principal. Pero hay otra, que mira hacia adentro: cómo se organiza el trabajo de un cuerpo colegiado que debe instruir y resolver.
El dato comparado es contundente. La existencia de un reglamento interno es prácticamente invariable en todo organismo colegiado, y resulta insalvable cuando ese organismo ejerce competencias jurisdiccionales o de instrucción. Los ejemplos domésticos comienzan por la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación y se replican en todas las cámaras judiciales, en tribunales administrativos como el Tribunal Fiscal de la Nación y en entes creados por ley como el ENRE o el ENARGAS. En el derecho comparado de la competencia, el reglamento interno del CADE brasileño, el del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia chileno y —en México— el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional Antimonopolio, que sucedió en esta materia al de la extinta COFECE, ofrecen modelos de los que hay mucho que aprovechar, precisamente por tratarse de autoridades de estructura y competencias próximas a las nuestras.[9] Un tribunal de cinco miembros que resuelve sobre sanciones de magnitud considerable y sobre operaciones de concentración suspendidas es, en este aspecto, un órgano colegiado como cualquier otro, y le caben las mismas exigencias organizativas.
La razón es de orden práctico antes que teórico. Cuando un cuerpo colegiado carece de reglas escritas de distribución del trabajo, cada uno de sus miembros resulta en los hechos personalmente responsable de la marcha de todas las actuaciones en trámite. Las tareas se multiplican innecesariamente y la responsabilidad se diluye: la experiencia centenaria de los tribunales enseña que cuando todos pretenden ser responsables de todo, nadie lo es. Por eso existen —en muchos casos desde hace igual tiempo— reglas internas claras en todo órgano colegiado razonable. No se trata de burocracia: se trata de la condición para que la responsabilidad sea atribuible a alguien en particular, que es el presupuesto de cualquier rendición de cuentas.
A ello se agrega una consideración sobre la naturaleza misma de la instrucción, que conviene explicitar porque suele darse por sobreentendida. Instruir es indicar los pasos y diligencias que deben recorrerse durante la tramitación de las actuaciones, desde su inicio y hasta su conclusión. Existen diversas maneras de instruir correctamente un expediente, pero no todas aportan las mismas pruebas, y no todas las pruebas tienen el mismo valor ni generan la misma convicción. La forma en que se organiza internamente la instrucción no es, entonces, una cuestión de gestión administrativa: incide directamente sobre el material con el que el órgano decisor habrá de resolver, y por lo tanto sobre el resultado.
De allí deriva un riesgo concreto y conocido por cualquiera que haya trabajado en una autoridad de competencia. Sin reglas de seguimiento, los expedientes terminan siendo instruidos íntegramente por los funcionarios de línea y llegan a los miembros que deben votar —tras un enorme esfuerzo— construidos sobre premisas, informaciones y documentación que pueden juzgarse insuficientes, o sencillamente desviadas del enfoque de quienes deciden. Y llegan en una instancia en la que la corrección es prácticamente irreversible, porque exige reiniciar el análisis. El resultado es un dispendio de los escasos recursos de la Administración, que se produce sin que nadie haya actuado mal: se produce porque faltaba la regla que ordenara la intervención en el momento oportuno.
III. El caso argentino: una laguna estructural
Hasta aquí, el argumento vale para cualquier autoridad de competencia. Existe, sin embargo, una razón adicional —y a nuestro juicio decisiva— por la cual en la Argentina las normas internas de procedimiento no son un complemento deseable sino un elemento estructuralmente necesario.
III.1. El artículo 79 de la LDC y la exclusión de la ley 19.549
El artículo 79 de la ley 27.442 dispone que serán de aplicación supletoria, para los casos no previstos en ella, el Código Penal y el Código Procesal Penal de la Nación, en cuanto sean compatibles con sus disposiciones. Y agrega, con una claridad que no admite lecturas alternativas, que no serán aplicables a las cuestiones regidas por esa ley las disposiciones de la ley 19.549.
La consecuencia de esa norma merece ser explicitada, porque suele pasarse por alto. El procedimiento ante la ANC es un procedimiento administrativo sancionador que, por decisión legislativa expresa, queda al margen de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. Es decir, al margen del cuerpo normativo que en nuestro derecho articula el debido proceso adjetivo en sede administrativa: el derecho a ser oído, a ofrecer y producir prueba y a una decisión fundada del artículo 1º, inciso f), de la ley 19.549; el régimen de vistas; las reglas sobre notificaciones; los requisitos esenciales del acto administrativo del artículo 7º; el sistema de nulidades; el régimen recursivo.
En su lugar, el legislador remitió supletoriamente al Código Procesal Penal de la Nación, con la salvedad de la compatibilidad. La remisión tiene una lógica histórica —la ley 22.262 estructuró un régimen de sanciones penales y la cultura procedimental de la autoridad se formó en ese molde— y una lógica garantista: el estándar penal es más protectorio del imputado que el administrativo. Pero es una remisión de encaje difícil. El CPPN está diseñado para un proceso penal con juez, fiscal y defensa, no para un procedimiento administrativo tramitado ante secretarías instructoras y resuelto por un órgano colegiado; no contempla las particularidades del control de concentraciones, que no es sancionador sino autorizatorio y prospectivo; no ofrece herramientas para el tratamiento de la información comercial confidencial; y no dice nada sobre la articulación entre instrucción y decisión dentro de una misma persona jurídica pública.
El resultado es un espacio normativo que ninguna de las dos fuentes cubre: demasiado administrativo para el CPPN, expresamente excluido de la ley 19.549. Ese espacio no queda vacío en los hechos —los expedientes tramitan igual—, pero se llena con práctica no escrita, criterios variables y decisiones caso por caso. Es exactamente la situación que el debido proceso pretende evitar.
De allí que sostengamos que, bajo la ley 27.442, el reglamento interno de procedimiento cumple una función que en otros regímenes desempeña la legislación general. No completa el sistema al margen: lo cierra. Y una autoridad que no dicta la norma que cierra su propio sistema procesal traslada al órgano judicial revisor —la Sala Especializada en Defensa de la Competencia— la tarea de definir, caso por caso y de manera necesariamente fragmentaria, cuál era el procedimiento debido. Esa no es una división del trabajo sana ni previsible para nadie.
III.2. Las delegaciones expresas: un mandato, no una facultad discrecional
Debe subrayarse que esta conclusión no es una construcción doctrinaria sobre el silencio de la ley. Es, por el contrario, lo que la ley 27.442 dispone en forma reiterada y explícita.
El artículo 28, inciso k), enumera entre las funciones y facultades del Tribunal de Defensa de la Competencia la de elaborar su reglamento interno. No se trata de una autorización facultativa entre otras: figura en el catálogo de competencias del órgano decisor junto a la imposición de sanciones y la resolución de concentraciones, y su ejercicio condiciona el de todas las demás.
A ello se suman delegaciones específicas que recorren todo el articulado:
- El artículo 10 encomienda al Tribunal disponer el procedimiento para emitir opiniones consultivas; disponer el procedimiento para determinar, de oficio o ante denuncia, si un acto no notificado debía serlo; y establecer un procedimiento sumario para las concentraciones con menor probabilidad de estar alcanzadas por la prohibición del artículo 8º.
- El artículo 12 le impone fijar con carácter general la información y antecedentes que deben proveerse para notificar una concentración, y los plazos correspondientes.
- El artículo 29 subordina a lo que establezca la reglamentación la expedición de permisos para conductas del artículo 2º que no constituyan perjuicio al interés económico general.
- El artículo 60 le manda establecer un sistema para determinar el orden de prioridad de las solicitudes de clemencia, y remite a la reglamentación el procedimiento conforme al cual debe analizarse y resolverse la aplicación del beneficio. Es el único de estos mandatos que llegó a cumplirse —bajo el régimen transitorio y con una limitación temporal expresa—, por lo que merece tratamiento separado (infra, III.3).
- El artículo 13 exige que la reglamentación prevea un procedimiento para que cada concentración notificada tome estado público y cualquier interesado pueda formular manifestaciones y oposiciones.
- El artículo 34, in fine, ordena a la autoridad disponer los mecanismos para que todos los trámites, presentaciones y etapas se realicen por medios electrónicos.
Son, al menos, seis mandatos normativos concretos, además de la competencia genérica del artículo 28, inciso k). El legislador no dejó librado al criterio de la autoridad si debía dictar reglas de procedimiento: le indicó que debía hacerlo y le señaló, en varios casos, sobre qué materias. Lo que quedó librado a su criterio es el contenido.
Esto tiene una consecuencia práctica que conviene no eludir. Cuando existe un mandato legal de reglamentar y la reglamentación no se dicta, los actos que se apoyan en el ejercicio de la competencia no reglamentada quedan expuestos a impugnación. Una resolución que tiene por no notificada una operación por información incompleta sin que se hayan fijado con carácter general los antecedentes exigibles presenta un flanco evidente ante la Sala Especializada. No es un riesgo teórico: es el tipo de agravio que un litigante competente articula en el primer párrafo de su memorial.
III.3. El caso del programa de clemencia: un reglamento con fecha de vencimiento
De todos los mandatos reglamentarios de la ley 27.442, uno solo se cumplió, y el modo en que se cumplió resulta más ilustrativo que su incumplimiento.
Por la Resolución 98/2024 del 24 de mayo de 2024, la Secretaría de Industria y Comercio del Ministerio de Economía aprobó el Reglamento para la Ejecución del Programa de Clemencia previsto en el Capítulo VIII de la ley 27.442, y encomendó a la CNDC afectar agentes de su propia planta para conformar una Unidad de Clemencia.[10] Se trata de un texto técnicamente sólido, que resuelve con precisión buena parte de las cuestiones que un programa de clemencia moderno exige resolver. Entre otras: la consulta anónima e hipotética sobre disponibilidad de marcadores (art. 9); la forma y contenido mínimo de la solicitud de marcador y el plazo de tres días para subsanar defectos (art. 11); el plazo improrrogable de diez días para resolver sobre su admisibilidad (art. 13); la evaluación en estricto orden cronológico y la prohibición de evaluar una solicitud posterior sin haberse pronunciado sobre la anterior referida al mismo mercado y práctica (art. 14); la ampliación del alcance del marcador a otras empresas del grupo y a funcionarios y ex funcionarios (art. 14); la advertencia expresa de que el certificado de marcador no garantiza la obtención del beneficio (art. 16); la destrucción o eliminación de la documentación en caso de rechazo, con prohibición de compartirla, divulgarla o usarla para fin alguno (art. 18); el contenido de la audiencia de coordinación y el cronograma de entrega con plazo máximo de sesenta días prorrogable por treinta (art. 22); la distinción entre beneficio condicional y definitivo (arts. 27 y 31); el catálogo detallado del deber de colaboración (art. 34); el desistimiento con devolución de documentación (art. 35); el deber de confidencialidad y su alcance (art. 36); y el intercambio de información con autoridades extranjeras previa autorización del solicitante (art. 38).
Es, en suma, aproximadamente lo que debería contener un reglamento de clemencia. Y sin embargo presenta dos problemas que lo inutilizan bajo la arquitectura actual.
El primero es de competencia. El propio considerando de la Resolución 98/2024 reconoce que el decreto 480/2018 facultó al Tribunal de Defensa de la Competencia para dictar las normas relativas a la tramitación e implementación del Capítulo VIII. La Secretaría de Industria y Comercio dictó el Reglamento en ejercicio de la competencia transitoria del artículo 5º del decreto 480/2018, es decir, en subrogación de un órgano que aún no existía. La norma fue dictada, por definición, por quien no era su titular natural.
El segundo es de vigencia, y es dirimente. El artículo 1º de la Resolución 98/2024 aprueba el Reglamento hasta la puesta en funcionamiento de la Autoridad Nacional de la Competencia. No se trata de una fórmula de estilo: el artículo 2º encomienda la conformación de la Unidad de Clemencia a la CNDC empleando idéntica limitación temporal. El acto contiene, así, un plazo resolutorio expreso, cuyo hecho condicionante se verificó el 17 de noviembre de 2025 con la constitución de la ANC por el decreto 810/2025.
Podría intentarse una lectura de ultraactividad, apoyada en el principio de continuidad de la actividad administrativa y en la analogía con el artículo 80 de la LDC, que preserva las facultades de la autoridad transitoria hasta la constitución de la ANC. Pero esa lectura tropieza con dos obstáculos. Por un lado, el artículo 80 confirma precisamente lo contrario de lo que se pretendería derivar de él: la propia ley organizó el período transitorio como transitorio, y su clausura es el evento al que la Resolución 98/2024 sujetó su propia vigencia. Por otro —y este es el obstáculo práctico insalvable—, el Reglamento no puede aplicarse aunque se lo quisiera vigente, porque su estructura orgánica se apoya íntegramente en órganos que dejaron de existir. Define a la Autoridad de Aplicación como la Secretaría de Industria y Comercio; encomienda la conformación de la Unidad de Clemencia a la CNDC; exige que uno de sus integrantes tenga rango de Director Nacional; ordena que la Unidad sea funcionalmente independiente de la Dirección Nacional de Conductas Anticompetitivas, de la Dirección Nacional de Concentraciones Económicas y del presidente y los vocales de la CNDC; y dispone que, otorgado el beneficio condicional, las actuaciones se remitan a la Dirección Nacional de Conductas Anticompetitivas. Ninguno de esos órganos subsiste. La CNDC dejó de existir; las direcciones nacionales que la integraban también; y la Autoridad de Aplicación ya no es la Secretaría de Industria y Comercio, sino la ANC.
Cabe agregar un punto que excede la mera adaptación nominal, y que es la razón por la cual el nuevo reglamento no puede limitarse a reemplazar denominaciones. Bajo el esquema de la Resolución 98/2024 existía una separación de dos niveles: la Unidad de Clemencia tramitaba, la CNDC dictaminaba y otorgaba el beneficio condicional, y la Secretaría de Industria y Comercio —órgano distinto— otorgaba o rechazaba el beneficio definitivo al momento de resolver sobre las sanciones. En la arquitectura de la ley 27.442, en cambio, el artículo 60 dispone que la solicitud se formule ante el Tribunal de Defensa de la Competencia, y es el mismo Tribunal el que resuelve sobre las sanciones de los artículos 55 a 59. El órgano que recibe la revelación del cartel es, ahora, el órgano que juzga el cartel. Esa concentración exige que el reglamento construya con particular rigor las murallas internas: quiénes integran la Unidad de Clemencia, de quién dependen funcionalmente, qué información llega al Tribunal y en qué momento, y cómo se documenta que los miembros que resuelven no tuvieron acceso prematuro a las declaraciones del solicitante. La independencia funcional que el artículo 5º del Reglamento vigente hasta 2025 predicaba respecto de las direcciones nacionales y de los vocales de la CNDC debe hoy predicarse respecto de la Secretaría de Instrucción de Conductas Anticompetitivas y del propio Tribunal, con una arquitectura que la ley no resuelve por sí sola.
El resultado es una laguna concreta, datable y localizada en la materia más sensible del régimen. Desde el 17 de noviembre de 2025 no existe —hasta donde surge de las publicaciones oficiales relevadas— un procedimiento vigente y aplicable para solicitar un marcador, obtener un certificado, celebrar la audiencia de coordinación, acceder al beneficio condicional o al definitivo. Tampoco está claro qué ocurre con el Registro Nacional de Marcadores, creado por el artículo 60 del Anexo del decreto 480/2018 en la órbita del Tribunal de Defensa de la Competencia pero cuya implementación, operación y gestión el Reglamento puso a cargo de una Unidad de Clemencia que ya no se conforma. Y tampoco está claro cuál es la situación de las protecciones que el Reglamento reconocía al solicitante —la destrucción de la documentación en caso de rechazo, la prohibición de utilizarla para cualquier fin, la inapelabilidad del rechazo del marcador, la confidencialidad de la identidad hasta la conclusión del procedimiento sancionador—, que no derivan directamente de la ley sino del reglamento caduco.
Puede sostenerse, con razón, que las garantías centrales del artículo 60 de la LDC y del artículo 60 del Anexo del decreto 480/2018 conservan plena vigencia por su propia jerarquía. Es cierto. Pero un programa de clemencia no funciona con garantías genéricas: funciona con un procedimiento que el potencial delator pueda leer de antemano y con el cual pueda calcular su exposición. La decisión de delatar un cartel es una decisión de riesgo, adoptada bajo asesoramiento y con frecuencia coordinada con presentaciones en otras jurisdicciones. Ningún asesor recomienda dar ese paso cuando no puede explicar a su cliente cómo se solicita el marcador, en qué plazo se resuelve, qué ocurre con la documentación si el pedido se rechaza y ante quién se tramita. Como sostuvimos al analizar la sanción de la LDC, la razón principal para acogerse a un programa de clemencia es que la probabilidad de detección o la magnitud de la sanción —o ambas— sean lo suficientemente grandes como para inducir la delación. A esa ecuación hay que agregar un tercer término: que el procedimiento sea previsible. Un programa sin reglas publicadas no es un programa con incentivos débiles; es un programa sin incentivos, porque nadie puede evaluarlos.
Vale contrastar este desenlace con el de otra jurisdicción que atravesó, casi en simultáneo, un recambio institucional de magnitud comparable. En México, la reforma constitucional de diciembre de 2024 y la reforma a la Ley Federal de Competencia Económica de julio de 2025 extinguieron a la COFECE y al IFT y crearon en su reemplazo la Comisión Nacional Antimonopolio, que inició funciones el 17 de octubre de 2025 con un Pleno de cinco personas comisionadas.[11] Allí el legislador resolvió expresamente el problema que en la Argentina quedó sin resolver: dispuso que la normativa regulatoria dictada por la autoridad extinguida continuara vigente hasta que la nueva la reemplazara o la abrogara de manera expresa —de modo que las Disposiciones Regulatorias de la LFCE siguen aplicándose bajo el nuevo régimen—, y ordenó que la transferencia de expedientes se hiciera sin alterar turnos, asignaciones ni el estado procesal de los asuntos. La nueva autoridad, por su parte, emitió su Estatuto Orgánico apenas un mes después de integrarse su Pleno, dentro del plazo que la propia reforma le había fijado.
La comparación no es un reproche retórico: señala dos técnicas normativas concretas y disponibles. La primera es la cláusula de continuidad, que evita el vacío al hacer subsistir la reglamentación anterior hasta su reemplazo efectivo, en lugar de sujetarla a un plazo resolutorio que la extingue sin sustituto. La segunda es el plazo perentorio para que la nueva autoridad dicte sus propias normas, que convierte la tarea en una obligación exigible y no en una prioridad postergable. Ninguna de las dos exigía una reforma legal en la Argentina: la primera podría haberse incorporado a la propia Resolución 98/2024 con una redacción distinta de su artículo 1º; la segunda depende únicamente de una decisión del Tribunal sobre su propia agenda.
IV. Contenido mínimo de las normas de procedimiento interno
La discusión sobre si deben dictarse resulta, a esta altura, menos interesante que la discusión sobre qué deben contener. Proponemos el siguiente contenido mínimo, ordenado por materia y sin pretensión de exhaustividad.
1. Separación funcional efectiva. El punto más sensible del diseño integrado. Corresponde precisar: qué comunicaciones entre las Secretarías instructoras y el Tribunal son admisibles y cuáles no; si son admisibles las comunicaciones ex parte y bajo qué condiciones; en qué momento del expediente el Tribunal toma contacto con las actuaciones; quién redacta materialmente los proyectos de resolución y qué personal presta apoyo a cada órgano; y cómo se documenta todo ello en el expediente. La separación orgánica que la ley consagró se vuelve verificable únicamente si el reglamento la traduce en reglas de flujo de información.
2. Asignación de causas y distribución interna del trabajo. Es el capítulo que la práctica argentina más ha descuidado y el que más directamente atiende al problema descripto en II.3. Debería comprender, al menos:
(a) un mecanismo de sorteo claro, transparente y objetivo para distribuir las causas entre los miembros del Tribunal, determinando expresamente cuál de ellos actuará como pre-opinante o relator en cada expediente. El fundamento es el mismo que sostiene la garantía del juez natural: que la identidad de quien tiene a su cargo el estudio de un caso no dependa de una decisión discrecional adoptada después de conocido el caso;
(b) la distribución mediante acto público, con participación de todos los miembros, incluidos aquellos que se encuentren en uso de licencia por plazos breves —digamos, hasta treinta días corridos—, de modo que la ausencia transitoria no altere el reparto ni genere incentivos indeseables;
(c) el principio de ecuanimidad y la asignación equilibrada de recursos —humanos, técnicos y de infraestructura— entre y para cada uno de los miembros. Un reparto formalmente igualitario de expedientes acompañado de un reparto desigual de equipos de trabajo no es un reparto igualitario;
(d) reglas de compensación para los supuestos en que el sorteo no puede sostenerse: si el miembro sorteado se encuentra impedido por razones fundadas, corresponde nuevo sorteo y la consiguiente compensación de expedientes entre los miembros; si media vacancia por renuncia, suspensión, vencimiento del mandato, fallecimiento o remoción, los expedientes deberían asignarse, como principio, a quien se designe en reemplazo. La ley 27.442 previó mandatos escalonados, de modo que las vacancias no son una hipótesis excepcional sino un evento programado: conviene tener escrito de antemano qué ocurre con las causas en trámite;
(e) reuniones del pleno de inicio y de seguimiento de la instrucción, con momentos específicos definidos según el tipo de medida o procedimiento de que se trate, y bajo el principio de información plena, oportuna y permanente entre los miembros y hacia ellos.
Este último punto exige una precisión, porque su traslado mecánico desde el esquema anterior sería un error. Bajo la ley 25.156 y su práctica, un mismo cuerpo colegiado instruía y resolvía, y la intervención temprana del vocal pre-opinante en la instrucción era la respuesta natural al problema del expediente que llega desviado y ya irreversible. La ley 27.442 cambió el dato: la instrucción corresponde a las Secretarías y la decisión al Tribunal, y esa separación es precisamente la conquista institucional que no debe deshacerse por vía reglamentaria. El diagnóstico, sin embargo, no desaparece; se desdobla. Dentro del Tribunal, el pre-opinante es un relator de la etapa decisoria —quien estudia el expediente, propone el proyecto y lo somete al acuerdo—, no un instructor. Y la preocupación por la conducción temprana de la instrucción migra hacia las Secretarías, donde el reglamento debe prever que los Secretarios fijen el rumbo de las actuaciones desde su apertura, con reuniones de inicio y de seguimiento con sus equipos, en lugar de recibir un expediente ya cerrado por los funcionarios de línea. Dicho de otro modo: la solución correcta a ese problema no es que el juez instruya, sino que el instructor instruya efectivamente y no delegue de hecho esa función.
3. Excusación y recusación. El artículo 19, inciso d), remite a las causales del artículo 17 del CPCCN y agrega una específica de tres años por participación económica o relación de dependencia. Pero no establece el procedimiento: ante quién se plantea, con qué plazo, con qué prueba, quién resuelve y con qué recurso. En un tribunal de cinco miembros, la mecánica del apartamiento y de la integración del órgano no es un detalle: define si el caso puede resolverse. Se conecta además con el punto anterior, porque el apartamiento de un miembro sorteado dispara las reglas de nuevo sorteo y compensación.
4. Acceso al expediente, confidencialidad y versiones públicas. El artículo 34 establece que el procedimiento es público para las partes y sus defensores y secreto para los extraños, con un régimen de reserva acotado temporalmente; el artículo 32, inciso d), faculta a los Secretarios a conceder o denegar vistas y a resolver la confidencialidad de la documentación. Falta el andamiaje: criterios de procedencia de la confidencialidad, carga de justificarla en cabeza de quien la pide, plazos de resolución, régimen de versiones públicas y no confidenciales, tratamiento de secretos comerciales en el marco de la audiencia especial del artículo 14 y acceso de terceros coadyuvantes del artículo 51. Este es, en la experiencia comparada, el punto de fricción más frecuente entre agencias y administrados.
5. Notificaciones y expediente electrónico. El artículo 34 impone la tramitación por medios electrónicos y el artículo 36 fija el cómputo en días hábiles administrativos. Debe reglamentarse el domicilio electrónico constituido, el momento en que se perfecciona la notificación, el régimen de fallas del sistema y la suspensión de plazos consiguiente.
6. Prueba. El artículo 42 establece que las decisiones en materia de prueba son irrecurribles, admitiendo sin embargo reconsideración en cuanto a pertinencia, admisibilidad, idoneidad y conducencia. Esa combinación exige reglas claras sobre forma y plazo del ofrecimiento, estándar de rechazo por sobreabundante o improcedente, producción de pericias por personal idóneo designado por el Tribunal (artículo 39, inciso c), control de la prueba de la contraria, y tratamiento de la prueba económica —modelos, bases de datos, supuestos y replicabilidad—, cuestión sobre la que ningún código procesal general ofrece guía útil.
7. Audiencias. Conviven tres figuras distintas: las audiencias testimoniales y careos de la etapa instructoria (artículo 30, inciso b, y artículo 39, inciso b), la audiencia especial de remedios del artículo 14, y las audiencias públicas de los artículos 47 a 50. Cada una requiere reglas propias de convocatoria, participación, registro, patrocinio y confidencialidad.
8. Programa de clemencia. Aquí la tarea es a la vez la más urgente y la más sencilla, porque no hay que escribir desde cero: el Reglamento aprobado por la Resolución SIyC 98/2024 constituye un borrador avanzado y técnicamente confiable, cuya arquitectura procesal —consulta anónima, solicitud de marcador, certificado, audiencia de coordinación, beneficio condicional, beneficio definitivo— puede replicarse casi íntegramente. Lo que corresponde es que el Tribunal lo dicte, en ejercicio de la competencia que el decreto 480/2018 le reconoce y que hasta 2025 ejerció por subrogación la autoridad transitoria, adaptándolo en cinco puntos:
(i) la reasignación orgánica: quién conforma la Unidad de Clemencia dentro de la ANC, con qué jerarquía y bajo qué dependencia presupuestaria y funcional, dado que las direcciones nacionales de la CNDC ya no existen;
(ii) el rediseño de las murallas internas, por la razón señalada más arriba: al concentrarse en el Tribunal la recepción de la solicitud y la decisión sancionatoria, la independencia funcional debe articularse respecto de la Secretaría de Instrucción de Conductas Anticompetitivas y del propio Tribunal, precisando qué información llega a los miembros que resuelven y en qué momento;
(iii) la redistribución de las decisiones que el reglamento anterior repartía entre la CNDC —beneficio condicional— y la Secretaría de Industria y Comercio —beneficio definitivo—, hoy ambas en cabeza del Tribunal, con la consiguiente necesidad de explicitar quién dictamina, quién resuelve y con qué mayorías;
(iv) la reconstitución del Registro Nacional de Marcadores creado por el artículo 60 del Anexo del decreto 480/2018 en la órbita del Tribunal, con sus reglas de inalterabilidad, confidencialidad y acceso restringido, y con definición del tratamiento de los marcadores eventualmente registrados bajo el régimen anterior;
(v) la tramitación electrónica, que el artículo 10 del reglamento anterior contemplaba sólo como alternativa a la presentación presencial y que el artículo 34 de la LDC impone como regla.
A ello conviene agregar dos materias que el reglamento anterior trataba de manera insuficiente: la instrumentación del beneficio complementario del artículo 60, inciso c), de la ley —el leniency plus, que carece de desarrollo procedimental propio— y el régimen de protección de las declaraciones de clemencia frente a requerimientos de exhibición en los procesos de daños del Capítulo IX, cuestión que el artículo 60, apartado d), de la ley resuelve en el plano sustantivo pero cuya operatoria procesal —cómo se acredita ante el juez civil el carácter protegido de una pieza, quién lo certifica, qué ocurre con la prueba replicable— no está reglamentada. Es un punto que ganará relevancia a medida que las acciones follow-on del artículo 63 se desarrollen.
9. Control de concentraciones bajo el régimen ex ante. A partir de noviembre de 2026 rige la suspensión: las partes no podrán perfeccionar la operación hasta la decisión del Tribunal. El reglamento debería precisar los formularios y su contenido; el criterio de completitud de la notificación y el momento en que empieza a correr el plazo de cuarenta y cinco días del artículo 14; el régimen de requerimientos de información y su efecto sobre el cómputo, teniendo presente que la propia ley califica de falta grave la dilación excesiva e injustificada en el requerimiento (artículo 14); el procedimiento sumario del artículo 10; el mecanismo de certificación de la aprobación tácita del artículo 15; el trámite de las opiniones consultivas; el procedimiento de las diligencias preliminares por operaciones no notificadas; la publicidad de la operación y el trámite de oposiciones del artículo 13; y —de particular importancia— el procedimiento de negociación, presentación, evaluación, implementación y monitoreo de remedios. La experiencia comparada demuestra que es posible gestionar un sistema de notificación previa de manera eficiente y en tiempo, sin detener la marcha de los negocios, mediante procedimientos simplificados para operaciones que por sus características objetivas no presentan problemas de competencia. Pero eso requiere que los procedimientos existan y estén escritos antes de que el régimen entre en vigor, no después.
10. Deliberación y decisión. Quórum, mayorías, régimen de disidencias y su publicidad, orden del día, actas, delegación de firma, tratamiento de las aclaratorias del artículo 46 y control interno del cumplimiento de los plazos del artículo 43. Corresponde distinguir con claridad las reuniones de acuerdo ordinarias —de periodicidad fija y orden del día circulado con antelación— de las extraordinarias, convocadas según la medida o el procedimiento de que se trate. En ambos casos la convocatoria debería ser fehaciente y practicarse con antelación suficiente y razonable, de modo que cada miembro pueda estudiar lo que va a votar. Ese recaudo no es formal: es la expresión operativa del principio de información plena, oportuna y permanente entre los miembros del Tribunal y hacia ellos, sin el cual el carácter colegiado del órgano se vuelve nominal y la decisión termina siendo, en los hechos, la del miembro que tuvo acceso al expediente. Un órgano colegiado que no tiene escrito cómo delibera está expuesto, además, a que se discuta la validez de su decisión por razones ajenas al fondo.
11. Publicidad y transparencia activa. El artículo 53 ordena publicar en el Boletín Oficial las resoluciones sancionatorias firmes, y el artículo 28, inciso s), manda crear, administrar y actualizar un Registro Nacional de Defensa de la Competencia de carácter público, en el que deben inscribirse las concentraciones y las resoluciones definitivas. El reglamento debería ir más allá del mínimo legal: publicación sistemática de todas las decisiones —incluidas las de archivo—, de los dictámenes de las Secretarías, de versiones públicas oportunas, y de estadísticas de gestión que permitan medir plazos reales. La publicidad de las decisiones no sólo satisface la transparencia: es la materia prima con la que se construye la previsibilidad, porque es a partir del conjunto de decisiones publicadas que los operadores infieren los criterios de la autoridad.
12. Lineamientos sustantivos. Aunque exceden el objeto de un reglamento de procedimiento, conviene mencionarlos porque integran el mismo programa de previsibilidad: lineamientos para el control de concentraciones, para la determinación y graduación de multas conforme a los parámetros del artículo 56, para el diseño y evaluación de remedios, y para la aplicación de la presunción del artículo 2º frente al análisis del artículo 3º. Sobre este último punto la jurisprudencia reciente del propio Tribunal ha abierto interrogantes que merecen tratamiento normativo antes que casuístico.
V. El costo de no hacerlo
Conviene ser explícito respecto de las consecuencias, porque la omisión de dictar normas de procedimiento no produce un daño visible en el corto plazo y por eso tiende a postergarse. El programa de clemencia ofrece la ilustración más clara: la ausencia de solicitudes no genera titulares ni expedientes impugnados. Simplemente no pasa nada. Y en política anticartel, que no pase nada es exactamente el resultado que se quería evitar, porque significa que el instrumento diseñado para desestabilizar acuerdos colusivos desde adentro está fuera de servicio sin que nadie lo advierta.
El primer costo es de validez. Cada acto dictado en ejercicio de una competencia cuya reglamentación la ley ordenaba y no se dictó es un acto impugnable, y la Sala Especializada tendrá que resolver si el vicio es sustancial. Un tribunal judicial especializado que cumple correctamente su papel —vigilar que la actuación de la autoridad se ajuste a la normativa vigente y revocar sus decisiones cuando presenten aspectos defectuosos— puede mejorar la calidad de las decisiones de la autoridad por efecto acumulativo de sus hallazgos.[12] Pero ese efecto de aprendizaje es virtuoso cuando recae sobre el fondo del análisis competitivo, y estéril cuando se agota en cuestiones procesales que la propia autoridad podía haber resuelto por vía reglamentaria.
El segundo costo es de tiempo. Sin reglas escritas, cada incidencia procesal se decide por primera vez, y las decisiones adoptadas por primera vez consumen deliberación del órgano y generan discusión con las partes. La obligación de celeridad se asume tanto como un deber de la jurisdicción cuanto como un poder del justiciable, y el resultado de un procedimiento debe pronunciarse en un plazo compatible con la naturaleza del objeto litigioso; de lo contrario la protección resulta ilusoria. En materia de concentraciones bajo régimen suspensivo, la demora tiene además un costo económico directo e inmediato sobre operaciones que no pueden cerrarse.
El tercer costo es de legitimidad, y es el más difícil de revertir. La credibilidad de una autoridad de competencia está estrechamente ligada a la integridad de su proceso y a la comprensión pública de ese proceso. Una autoridad recién constituida, cuyo diseño institucional fue precisamente la respuesta a décadas de crítica por falta de imparcialidad e independencia, tiene una oportunidad que no se repite: fijar desde el inicio el estándar con el que quiere ser evaluada. Las reglas que se dictan al comienzo tienen un valor expresivo que las reglas dictadas bajo la presión de un caso difícil nunca alcanzan.
Hay un cuarto costo, más sutil. La ausencia de reglas no distribuye sus efectos de manera neutral entre los administrados. El operador habitual —el estudio que tramita cinco concentraciones por año— aprende la práctica no escrita y opera con ella; el denunciante ocasional, la pequeña empresa, la asociación de consumidores que ejerce la coadyuvancia del artículo 51 no tienen acceso a ese conocimiento tácito. La publicidad de las reglas es, entre otras cosas, un mecanismo de igualdad de armas.
VI. Un método: elaboración participativa
Una última consideración sobre el procedimiento para dictar el procedimiento, que no es una paradoja sino una consecuencia natural del argumento.
Si el fundamento de las normas internas es la previsibilidad y la legitimidad, el modo de dictarlas debería ser coherente con ese fundamento. La propia ley 27.442 tiene un antecedente valioso en este sentido: el anteproyecto elaborado por la CNDC en 2016 fue sometido a consulta pública local e internacional, y los comentarios recibidos permitieron mejorar el texto que finalmente se elevó al Congreso. El resultado fue una ley que abordó las recomendaciones de la revisión interpares de la OCDE de 2006 y del examen voluntario entre pares de la UNCTAD de 2016, y que contó con un consenso político inusual en la materia.
No hay razón para que el reglamento de procedimiento siga un camino distinto. Ha sido, además, práctica sostenida de la autoridad de competencia argentina someter a consideración y comentarios de la comunidad antitrust los borradores de lineamientos, guías y documentos similares antes de aprobarlos; extender esa práctica al reglamento interno es continuidad, no innovación. Un proyecto sometido a consulta pública, con plazo razonable y con publicación de los comentarios recibidos y de las razones por las cuales se acogen o se desechan, produce tres efectos concurrentes: mejora técnicamente el texto, porque quienes litigan ante la autoridad conocen fricciones que desde adentro no se perciben; anticipa objeciones que de otro modo aparecerían por vía de impugnación judicial; y consolida la legitimidad del cuerpo normativo resultante. El procedimiento de elaboración participativa de normas previsto en el decreto 1172/2003 ofrece un cauce disponible, y varios organismos del sector público nacional lo utilizan con regularidad para sus reglamentaciones.
Conviene también aprovechar el trabajo ya hecho por otros. Como señalamos más arriba, los reglamentos internos del CADE, del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia chileno y, en México, el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional Antimonopolio y las Disposiciones Regulatorias que heredó de la COFECE resuelven buena parte de las cuestiones que aquí se plantean, y lo hacen en contextos institucionales suficientemente próximos al nuestro como para que el trasplante sea razonable. El caso mexicano es particularmente útil porque su Estatuto vigente es reciente y fue escrito para una autoridad que, como la nuestra, acaba de constituirse: regula la convocatoria y celebración de las sesiones ordinarias y extraordinarias del Pleno, la asignación de asuntos a la ponencia de cada persona comisionada, el procedimiento de calificación de excusas, las funciones de la Secretaría Técnica como órgano de fe y de preparación de los proyectos, y la separación entre el Pleno y la Autoridad Investigadora. Se complementa, además, con lineamientos específicos para el funcionamiento del Pleno —que contemplan incluso la participación remota de sus integrantes— y con la publicación de las versiones estenográficas de las sesiones, práctica que convierte la deliberación en un acto verificable. No se trata de copiar, sino de no empezar de cero en materias donde la experiencia ajena es directamente utilizable.
Conviene además prever desde el inicio un mecanismo de revisión periódica. Las instituciones deben evaluar y reevaluar constantemente su misión, sus objetivos, sus estructuras, sus procesos y su desempeño; sólo advirtiendo los cambios de su entorno y adaptándose a ellos pueden justificar sus competencias, su presupuesto y, en última instancia, su existencia ante un público más amplio.[13] Un reglamento con revisión programada —digamos, a los dos años de su vigencia— convierte esa exigencia en una práctica institucional en lugar de dejarla librada a la iniciativa de cada gestión.
VII. Conclusiones
La constitución y puesta en funcionamiento de la Autoridad Nacional de la Competencia cerró el capítulo más largo del derecho de la competencia argentino. Pero el diseño institucional que el legislador ideó en 2018 sólo se realiza plenamente si se lo dota de las reglas de procedimiento que lo operacionalizan.
Conviene insistir, antes de recapitular, en que esas reglas sirven a dos finalidades distintas y ambas necesarias. Hacia afuera, aseguran al administrado que el procedimiento al que será sometido es conocido, estable y verificable. Hacia adentro, permiten que un órgano colegiado funcione como tal: que las causas se distribuyan por sorteo y no por decisión posterior al caso, que la responsabilidad sobre cada expediente sea atribuible a alguien en particular, que los recursos se repartan con ecuanimidad, que las vacancias no desordenen el trabajo en trámite y que cada miembro llegue al acuerdo habiendo podido estudiar lo que va a votar. La primera finalidad es la que domina la literatura; la segunda es la que determina, en los hechos, si la primera puede cumplirse.
Sostuvimos aquí que esas reglas no son accesorias por cuatro razones concurrentes. Primero, porque el estándar internacional —convergente entre la ICN, la OCDE, la ICC y la ABA— identifica la publicidad anticipada de las reglas procedimentales como una de las poquísimas mejores prácticas transversales a todas las fases del enforcement, precisamente porque sin ella las demás garantías no resultan verificables. Segundo, porque el artículo 79 de la ley 27.442, al excluir expresamente la ley 19.549 y remitir supletoriamente a un código procesal penal de encaje difícil, genera un espacio normativo que sólo el reglamento interno puede cubrir: bajo nuestra ley, ese reglamento no complementa el sistema procesal, lo cierra. Tercero, porque la propia ley contiene al menos seis mandatos expresos de reglamentación —además de la competencia genérica del artículo 28, inciso k)— cuyo incumplimiento expone los actos de la autoridad a impugnación ante la Sala Especializada.
Y cuarto, porque el único de esos mandatos que llegó a cumplirse lo hizo de un modo que confirma el diagnóstico en lugar de desmentirlo. El Reglamento del Programa de Clemencia fue dictado por la autoridad transitoria en subrogación del órgano competente, y con una limitación temporal expresa que lo hizo cesar en el mismo acto que puso en funcionamiento a la ANC. Su arquitectura orgánica —Unidad de Clemencia conformada por la CNDC, independencia funcional respecto de direcciones nacionales, remisión de actuaciones a la Dirección Nacional de Conductas Anticompetitivas, beneficio definitivo a cargo de la Secretaría de Industria y Comercio— quedó vacía de referentes. Desde noviembre de 2025, la herramienta central de la política anticartel argentina carece de procedimiento aplicable. La buena noticia es que el texto de 2024 es sólido y provee un borrador avanzado; la tarea no es concebir un reglamento sino dictarlo, adaptado a la nueva estructura y, en particular, con murallas internas rediseñadas para un esquema en el que el órgano que recibe la revelación del cartel es el mismo que luego lo juzga.
La proximidad de la entrada en vigencia del control previo de concentraciones, en noviembre de 2026, agrega una segunda urgencia. Un régimen suspensivo es el escenario en el que la incertidumbre procesal tiene el costo económico más alto y más inmediato, y es también aquel en el que la autoridad tiene menos margen para aprender sobre la marcha. Conviene advertir, además, una coincidencia de calendario que no debería pasar inadvertida: el mismo hecho jurídico —la puesta en funcionamiento de la ANC— que hizo cesar el reglamento de clemencia es el que dispara el plazo del artículo 84 para el control ex ante. Un solo acto administrativo abrió simultáneamente las dos lagunas.
En un trabajo anterior, escrito el mismo año en que se sancionó la ley, sostuvimos que sería fundamental que la nueva ANC, ni bien fuera puesta en funcionamiento, dispusiera de claras normas internas de procedimiento que le permitieran un funcionamiento transparente y ordenado, así como el pleno respeto de las garantías del debido proceso. Aquello era entonces una recomendación prospectiva sobre una autoridad que no existía. Hoy la autoridad existe, funciona y resuelve casos de alto impacto. La recomendación se ha convertido en una tarea pendiente, y el momento de encararla es ahora.
El árbol se mide por sus frutos. Los primeros frutos de la ANC son alentadores. Pero la calidad sostenida de sus decisiones —y la confianza que ellas generen— dependerá menos de la solvencia individual de sus miembros que de la solidez de las reglas conforme a las cuales esas decisiones se adopten. Esas reglas todavía deben escribirse.
[1] Entre otros, CNFed. Cont. Adm., sala III, «Multicanal», 16/04/2007; CNPenal Econ., sala A, 21/10/2009, en el marco de Telefónica/Telecom; CNFed. Civ. y Com., sala II, «Cablevisión SA», 19/02/2010. Sobre el conjunto de estos antecedentes, remitimos a TREVISÁN, Pablo, «Defensa de la competencia: nullius in verba», RDCO 292, 01/11/2018, p. 527, nota 14.
[2] GAL, Michal, «The Ecology of Antitrust — Preconditions for Competition Law Enforcement in Developing Countries», en Competition, Competitiveness and Development, UNCTAD, 2004, ps. 20-58. Desarrollamos el punto en TREVISÁN, Pablo, «Rebuilding the Argentine Antitrust House While Living in It: A View from the Trenches», en Douglas H. Ginsburg — An Antitrust Professor on the Bench, Liber Amicorum, vol. I, Concurrences Review, 2018, ps. 561-586.
[3] CSJN, «Giroldi, Horacio», 07/04/1995, Fallos 318:514. Sobre el derecho a la tutela administrativa y judicial efectiva, CSJN, «Astorga Bracht, Sergio y otro c/COMFER», 14/10/2004, Fallos 327:4185.
[4] CSJN, «Fernández Arias, Elena y otros c/Poggio, José», Fallos 247:646, párr. 17; y «Martín Aberg Cobo», Fallos 248:516-518.
[5] ITF, Best Practices for Antitrust Procedure, Report of the ABA Section of Antitrust Law International Task Force, 22/05/2015. Analizamos este informe y los documentos de la ICN, la OCDE y la ICC en TREVISÁN, Pablo, «Due Process and Competition Law: Global Principles, Local Challenges, An Argentine Perspective», en Frédéric Jenny — Standing Up for Convergence and Relevance in Antitrust, Liber Amicorum, vol. I, Concurrences Review, 2018, ps. 55-77, esp. p. 62.
[6] KOVACIC, William E., «The Institutions of Antitrust Law: How Structure Shapes Substance», 110 Michigan Law Review 1019 (2012), ps. 1042-1043. Ver también KOVACIC, William E. — HYMAN, David A., «Competition Agency Design: What’s on the Menu?», GW Law Faculty Publications and Other Works, Paper 628 (2012).
[7] FOX, Eleanor M. — TREBILCOCK, Michael J., The Design of Competition Law Institutions, Oxford University Press, 2013.
[8] GINSBURG, Douglas H. — OWINGS, Taylor M., «Due Process in Competition Proceedings», 11 Competition Law International 39 (2015), p. 44. Sobre la evolución de esta discusión hasta la actualidad, ver FORRESTER, Ian S. — TREVISÁN, Pablo, «Due Process in Competition Cases: Reflections as of 2026», CPI Antitrust Chronicle, junio de 2026.
[9] Regimento Interno do CADE (Resolução N° 22/2019 y modificatorias); Auto Acordado del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia de Chile sobre funcionamiento y tramitación; y Acuerdo CNA-027-2025 mediante el cual se emite el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional Antimonopolio, DOF del 19/11/2025, que sustituyó en esta materia al Estatuto Orgánico de la extinta Comisión Federal de Competencia Económica.
[10] Resolución de la Secretaría de Industria y Comercio del Ministerio de Economía N° 98 del 24/05/2024 (RESOL-2024-98-APN-SIYC#MEC), B.O. 28/05/2024, y su Anexo I (IF-2024-53799738-APN-CNDC#MEC), «Reglamento para la Ejecución del Programa de Clemencia — Artículo 60 de la Ley 27.442». La resolución se dictó en uso de las facultades del artículo 5º del decreto 480/2018 y del decreto 50/2019 y sus modificatorios. Su antecedente inmediato en materia de competencia instructoria es el inciso 24) del Anexo de la Resolución N° 359 del 19/06/2018 de la ex Secretaría de Comercio, que encomendaba a la CNDC la instrucción del procedimiento del artículo 60 de la ley desde la solicitud del marcador hasta el otorgamiento del beneficio definitivo.
[11] Decreto de reforma constitucional en materia de simplificación orgánica, DOF del 20/12/2024, y decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Competencia Económica y de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, DOF del 16/07/2025. La Comisión Nacional Antimonopolio es un organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal sectorizado a la Secretaría de Economía, que asumió las atribuciones en materia de competencia de la COFECE y del Instituto Federal de Telecomunicaciones. Las Disposiciones Regulatorias de la LFCE (DOF del 10/11/2014, con última modificación del 21/02/2024) continúan aplicándose conforme a las disposiciones transitorias del decreto de 2025. Corresponde señalar que el cambio comprendió también la naturaleza institucional de la autoridad, que dejó de ser un órgano constitucional autónomo: se trata de una modificación cuya valoración excede el objeto de este trabajo y que no altera el punto aquí destacado, relativo a la técnica de continuidad normativa empleada durante la transición.
[12] OCDE, La resolución de asuntos de competencia por órganos de jurisdicción especializada y general: balance de experiencias internacionales, 2016.
[13] LOWE, Philip, «The Design of Competition Policy Institutions for the 21st Century — The Experience of the European Commission and DG Competition», Competition Policy International, 2008.
